ПОВНОВАЖЕННЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ В СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Проблема функціонування інституту Президента в Україні перебуває у стані розвитку з огляду на те, що протягом всього існування України як самостійної держави даний інститут постійно трансформується. На сучасному етапі розвитку суспільства, в контексті проголошених адміністративної та конституційної реформ, формування ефективної системи влади стає одним з найважливіших завдань держави.

Сьогодні Президент України не є складовою законодавчої, судової чи виконавчої гілок влади. Хоча, за цілком обгрунтованим переконанням частини науковців, він, за колом своїх функціональних обов’язків, тяжіє до виконавчої гілки влади. Згідно європейського політико-правового підходу до визначення конституційно-правового статусу глави держави, Президент виступає в якості арбітра в системі стримувань і противаг. Саме такого підходу дотримувався український законодавець при визначенні конституційно-правового статусу Президента України. Проте, прямо Основний Закон України не називає главу держави арбітром. Це часто породжує суперечності між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади і Президентом України.

 Очевидним, є і те, що реальне значення Президента в системі органів виконавчої влади, набуває особливої важливості після прийняття Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України, пункти 2, 3 регулятивної частини якого встановлюють, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. є неконституційним і втратив чинність з дня прийняття цього Рішення, а на органи державної влади покладено обов’язок щодо його невідкладного виконання стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 р. у редакції, що існувала до внесення у неї змін Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222.

Повернення до президентсько-парламентської форми державного правління та посилення ролі Президента України у формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики, формуванні Уряду України, системи міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та спрямуванні й координації їх діяльності посилює відповідальність глави держави в сфері здійснення виконавчої влади в країні. Адже у конституційно-правових реаліях сьогодення Президент України займає ключеву роль у виконавчій вертикалі влади, видає правові акти, насамперед укази, які мають доленосне значення для подальшого розвитку та удосконалення державного будівництва та правотворення, здійснення адміністративної та інших правових реформ, а також реалізує своє конституційне право законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради України важливі законопроекти у сфері політичного, безпекового та оборонного, соціально-економічного, культурного, інформаційного, екологічного та іншого розвитку суспільства і держави. 

Ситуація, в якій Президент керує виконавчою гілкою влади, характерна для президентської республіки. Тому невирішеною проблемою для України залишається правовий статус Президента, а отже, і обсяг його повноважень щодо впливу на виконавчу. З огляду скасування результатів конституційної реформи та перехід до президентсько-парламентської форми республіканського правління для України цілком закономірною є поступова перебудова державної влади в бік зміцнення єдиного керівного центру виконавчої влади – Президента України. Проте, за ст. 113 Конституції «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Вищезазначеним і зумовлена актуальність обраної теми дипломної роботи: «Характеристика правового забезпечення реалізації повноважень Президента України в сфері виконавчої влади». 

Питання правового статусу Президента України як фактичного керівника виконавчої влади з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження великої кількості видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у вивчення даного питання. На сьогоднішній день над дослідженням цього питання плідно працюють такі науковці, як Опришко В. Ф., Кравченко В. В., Кудряченко А. І., Мартинюк Р. С., Тодика Ю. Н., Шаповал В. М., Нижник Н. Р. тощо.

Проблемі реалізації повноважень Президента України в сфері виконавчої влади в Україні в останні роки приділяється значна увага. Разом з цим чимало проблем в даній галузі не вирішено особливо враховуючи вищезазначене рішення Конституційного Суду України про скасування конституційної реформи, приведення у відповідність з зазначеним рішенням чинної законодавчої бази. Таким чином, питання правового забезпечення реалізації повноважень Президента України в сфері виконавчої влади потребують подальшого дослідження.

 Президент України є главою держави і виступає від її імені. Для України, яка за неповні десять років своєї незалежності пережила істотні зміни форми правління – від радянської республіки через президентську республіку до напівпрезидентської республіки, – була характерною відповідна зміна правового статусу Президента України – глави Української держави.

У новітніх працях з конституційного права України Президент визначається як носій верховної державної влади і вищий представник держави у її відносинах з іншими країнами. Більше того, деякі автори прямо зазначають, що загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є прагнення поставити президента над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави…в самостійній якості, зокрема, як арбітра, координатора щодо органів державної влади, держави і суспільства.

При характеристиці конституційних повноважень Президента в сфері виконавчої влади виникають певні труднощі у зв'язку з тим, що встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентська-парламентського типу закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з'ясування питання щодо співвідношення інституту президента із системою органів виконавчої влади. Специфіка даного співвідношення полягає в тому, що Президент України, обіймаючи пост глави держави, Конституцією не наділений ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади (хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження глави держави і глави виконавчої влади).

Найважливішими повноваженнями Президента є його установчі повноваження щодо Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій.

Так згідно з ст.106 він призначає Прем’єр-міністра та припиняє його повноваження; призначає членів Кабінету Міністрів, керівників інших центрів органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їх повноваження. Він має також ряд інших повноважень щодо формування органів виконавчої влади та призначення посадових осіб. Він призначає та звільняє за згодою Верховної Ради Голову Антимонопольного комітету, голову Фонду державного майна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення; утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства; скасовує акти Кабінету Міністрів та акти Ради Міністрів АРК.

Ситуація, в якій Президент керує виконавчою гілкою влади, характерна для президентської республіки. Тому проблемою для України залишається правовий статус Президента, а отже, і обсяг його повноважень щодо впливу на виконавчу владу. З огляду на скасування результатів конституційної реформи та перехід до президентсько-парламетнської форми республіканського правління для України цілком закономірною була б поступова перебудова державної влади в бік зміцнення єдиного керівного центру виконавчої влади – Президента України. Проте, згідно ст. 113 Конституції «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади».

Президент України формально не має відношення до уряду. Проте ціла низка конституційних норм свідчить, що він не стороння фігура щодо Кабінету Міністрів. В Україні діє президентсько-парламентська республіка, що і обумовлює відповідний політико-правовий статус Президента України.

Співпраця Президента з центральними органами виконавчої влади, і, перш за все, з Кабінетом Міністрів, завжди була дещо неоднозначною, проте, виходячи з засад домінування Президента та його Адміністрації над Урядом держави, діяльність Президента спрямована на поглиблення підконтрольності Кабміну, створення механізмів його залежності від робочого апарату глави держави.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

Окрім впливу на Кабінет Міністрів України, Президент України має суттєві засоби впливу на інші органи виконавчої влади. Також Президент України, у відповідності з Конституцією України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Досить суттєвим є засіб впливу Президента України на Уряд через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України, до компетенції якої входить координація та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Аналізуючи природу взаємостосунків Президента і виконавчої влади, в першу чергу слід приділити увагу питанням механізму формування уряду. В цілому від обсягу повноважень Президента у призначенні та звільненні міністрів, інших високопосадових урядових діячів залежить ступінь його контролю над усім апаратом виконавчої влади. Відповідні процедури мають у різних країнах значні відмінності, а їх характер залежить від існуючих форм державного управління.

Що ж до відповідних повноважень глави держави в Україні, то одним із найважливіших і найдієвіших повноважень Президента України як глави держави є його установчі повноваження щодо формування органів виконавчої влади. В сучасній українській науковій думці щодо відповідних повноважень Президента України є кілька точок зору. Зокрема, переважна більшість дослідників вважають, що відповідні прерогативи притаманні та необхідні інститутові Президентства в нашій державі, але певна частина науковців взагалі відкидають як доцільність запровадження інституту Президентства в Україні, так і дієвість наданих йому повноважень. Розглянемо деякі повноваження Президента України з огляду на коментарі його опонентів.

В Основному законі закріплено також повноваження Уряду в стосунках з Президентом України та створюваними при ньому органами. До цих повноважень належать: участь Кабінету Міністрів у виконанні повноважень Президента України; підготовка урядом пропозицій з питань повноважень Президента; відносини з Радою національної безпеки і оборони України; відносини з консультатив ними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами при Президентові України. Засідання Кабінету Міністрів можуть скликатися прем'єр-міністром за ініціативою Президента України. Якщо засідання відбувається за ініціативою Президента, то він головує.

Завдяки відновленню дії Конституції старого зразка змінюється форма правління в державі з парламентсько-президентської республіки (впроваджена політреформою 2004 року) назад до президентсько-парламентської, що свідчить про послаблення ролі уряду і посилення президента в сфері виконавчої влади.

Крім співпраці з центральними органами виконавчої влади, ще одним повноваженням Президента є участь у функціонуванні місцевих органів виконавчої влади. Як відомо, ними є місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі.

Місцеві державні адміністрації підпорядковуються Президентові України та Кабінету Міністрів України. Їх очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посади і звільняються з них Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України на строк повноважень Президента України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі: просто з ініціативи Президента України.

Розгляд у порівняльно-правовому аспекті повноважень у сфері виконавчої влади глави держави в Україні важливий для пошуку шляхів підвищення ефективності здійснення виконавчої влади Президентом України. Сьогодні посилюється інтерес до проблеми результативності цього інституту в нашій державі, оскільки реально зростає вплив Президента України на процеси, що відбуваються в суспільстві, на становлення України як правової, демократичної, соціальної держави.

Перед кожною з держав із прем’єр-президентською системою у свій час поставало питання про збалансування повноважень між президентом та прем’єр-міністром. Приклад Польщі продемонстрував ті ж самі вади відносин «президент–кабінет міністрів–парламент», що мали місце і в Україні. Вони були обумовлені як особливостями політичної системи (своєрідне «роздвоєння» центрів впливу на «президентський» та «прем’єрський»), так і специфікою особистих стосунків всередині політичної еліти. Напруження всередині політичної еліти досягало такого напруження, що конфлікти між президентом і прем’єр-міністром спостерігалися навіть тоді, коли їх політичні сили формували коаліцію.

Отже, прем’єр-президентська система стверджує принцип верховенства президентської влади, який відбивається у розвитку й поширенні президентських повноважень на всі сфери державного управління та винесення статусу президента за межі трьох гілок влади, що обґрунтовується умовами трансформаційного періоду та розбудови громадянського суспільства.

Конституційною реформою 2004 р. в Україні було встановлено прем’єр-президентську систему. Її специфікою є те, що президент залишається більш сильною політичною фігурою, ніж в більшості європейських прем’єр-президентських режимах. Так, згідно з європейським досвідом, президент має або право вето, або право видавати укази, але не одночасне володіння даними правами (на що має право український гарант конституції).

Повернення до Конституції 1996 року, і узгодження чинного законодавства з діючим Основним Законом країни радикальним чином змінило правове забезпечення реалізації повноважень Президента України в сфері виконавчої влади. Сьогодні Президент приймає безпосередню участь у формуванні виконавчої влади в центрі і на місцях, керує нею та вносить відповідні корективи у її діяльність. З огляду на вищезазначене слід сказати, що Президент України стає фактичною головою виконавчої влади в країні і несе повну відповідальність за її діяльність.